ENTREVISTA: José Juan Haro – Telefónica

17/10/2016

“Precios altos excluyen a los consumidores de menores ingresos y los alejan de la economía digital”

América Latina ha avanzado mucho en los últimos años en materia de conectividad, pero sin embargo aún queda mucho por hacer, ¿Qué se necesita para afianzar este crecimiento? ¿Son correctas las políticas actuales? ¿Cuál debería ser la línea correcta?

Aunque existe un alto nivel de convergencia entre países, no se puede hablar verdaderamente de una “regulación latinoamericana”. Cada país asume opciones legislativas distintas y, precisamente, por eso, los resultados que obtienen varían. Con todo, existen algunas líneas de tendencia. Pienso que la primera y más importante en los últimos quince años ha sido la de mantener una regulación relativamente ligera para el negocio de la telefonía móvil y el acceso a internet. La escasa intervención regulatoria permitió una rápida expansión del negocio en régimen de competencia, lo que llevó a que la cobertura móvil superara el 100% en casi todos los países de la región. En aquellos países que tardaron un poco más en liberalizarse – puede citarse el caso de Costa Rica – llegó a observarse un claro rezago, pero una vez que sus mercados fueron abiertos no pasó mucho tiempo para que se pusieran a la par o incluso por delante de otros países. No me queda duda de que el gran acierto regulatorio latinoamericano ha estado en esa apertura a la inversión privada, la apuesta por la competencia y la mínima intervención regulatoria.

Durante los últimos cinco años, observamos sin embargo una tendencia contraria. Son ya varios los países que han incrementado los impuestos al sector, que han aprobado regulaciones específicas obligando a los operadores a asumir directamente costos propios de la seguridad pública (por ejemplo, la inhibición de señales en cárceles) o que han limitado la flexibilidad comercial al prohibir algunas ofertas comerciales. Estoy convencido de que los países que seguirán mostrando mejores resultados serán aquellos que promuevan en mayor medida la competencia y eviten sobrecargar injustificadamente la estructura de costos de los operadores. Aunque los ingresos de los operadores latinoamericanos, sus márgenes y su capitalización bursátil han venido decreciendo en los dos últimos años, existe la impresión injustificada en algunos Gobiernos de que la industria es particularmente rica y lo aguanta todo y de que – consecuentemente – se puede incrementar los impuestos, cobrar cada vez más por el espectro e imponer mayores costos operativos a las empresas de telecomunicaciones sin consecuencias adversas. Los hechos están mostrando que esa idea es equivocada. Son ya varios los casos de operadores en quiebra o con problemas financieros y está claro que, tal como ha ocurrido en México después de la reforma de 2013, algunos otros mercados de telecomunicaciones en Latinoamérica tendrán que reestructurarse para poder seguir siendo viables.

Un ejemplo interesante de las diferentes opciones políticas que confrontan los reguladores es el de las subastas de espectro. La mayor parte de nuestros países han optado por objetivos de carácter puramente recaudatorio para asignar el recurso. Esto ha producido subastas en las que algunos jugadores han tenido que abstenerse (un ejemplo es el caso de Oi en Brasil) o incluso subastas frustradas. Estos resultados no son buenos para los consumidores y para el desarrollo de la economía. Mucho más razonable y exitosa parece la estrategia de “beauty contests” de Chile, donde la competencia por el recurso se funda en la mayor cobertura antes que en mayores ingresos para el Estado. Se privilegia así la democratización del servicio. No es extraño que Chile continúe a la cabeza de los ránkings de cobertura de servicio y competitividad.

Países como Argentina se encuentran en la actualidad redefiniendo sus políticas en materia de telecomunicaciones ¿Hacia dónde deben avanzar dichas políticas? ¿Se encuentra la regulación actual obsoleta?

La regulación se encuentra obsoleta a nivel mundial, aunque el rezago es todavía mayor en algunos países latinoamericanos. La obsolescencia de la regulación es directa consecuencia de la expansión del internet y el rápido desarrollo de nuevos servicios digitales, que compiten con los servicios de telecomunicaciones. Es absurdo observar que algunos países continúan regulando el servicio de mensajería instantánea (SMS) o fijando reglas para el intercambio de este tipo de mensajes vía interconexión entre los operadores de telecomunicaciones cuando este servicio fue virtualmente borrado de la faz de la tierra por aplicaciones como Whastapp o Telegram. Internet ha permitido el surgimiento de servicios innovadores de voz (como Skype) o distribución de contenidos audiovisuales (como Netflix). Todos estos servicios compiten agresivamente con servicios provistos por los operadores de telecomunicaciones. Lo problemático es que unos agentes (que actúan típicamente a nivel local) se encuentran fuertemente regulados mientras que otros (que actúan a nivel global) tienen capacidad de eludir completamente la regulación. Esta situación tiene que ser revisada porque está causando profundas distorsiones en el funcionamiento de los mercados, con efectos potencialmente perniciosos sobre las economías nacionales.

El 14 de septiembre de 2016, la Comisión Europea ha publicado un paquete de medidas regulatorias para construir un Mercado Digital Único en el espacio europeo. Es una iniciativa muy interesante, que estamos siguiendo con mucho interés en Latinoamérica. Dos ideas dan sustento a este paquete. La primera es la idea de que existe la necesidad de desregular o minimizar la regulación en el acceso a los mercados para favorecer nuevas inversiones en el despliegue de infraestructuras, necesarias para expandir la cobertura de la fibra y el desarrollo de servicios móviles 5G. La segunda es que, allí donde exista regulación, esta regulación debe asegurar una cancha nivelada (level playing field) entre todos los jugadores. Libertad e igualdad, en definitiva, son el fundamento de esta iniciativa. Aunque el diablo se esconde en los detalles y existen claros y oscuros en la propuesta, pienso que las líneas generales de la reforma europea se encuentran bien encaminadas.

Una evolución semejante, fundada en la libertad de acceso a los mercados y en la igualdad de los jugadores, es imprescindible en la regulación argentina y – en general – en toda reforma regulatoria que se acometa en nuestros países. Las reglas que impiden a algunos agentes (pero a otros no) proveer algunos servicios – como ocurre con la televisión de pago – no tienen fundamento alguno en el momento actual. La única consecuencia de este tipo de medidas es restringir la competencia y reducir las opciones que los consumidores tienen a disposición. Al hacerlo, exponen a la economía argentina a mayores precios al consumidor final e inhiben nuevas inversiones, necesarias para modernizar las redes de telecomunicaciones. El beneficio de unos se transforma así en el perjuicio del país.

Ahondando sobre la regulación actual. Los nuevos servicios sobre la red, los denominados OTT han cambiado nuestra patrones de consumo y nuestra forma de relacionarnos en la sociedad, su entrada en competición de manera sustitutoria y alejada de la regulación que rige la prestación tradicional de estos servicios ha causado revuelo y no cierta polémica (Uber. airbnb) dada la ausencia de regulación y la discriminación competitiva que arroja la situación actual.¿Cómo avanzar en una solución razonable a esta polémicas? ¿La ausencia total de regulación termina por afectar en última instancia al usuario (derechos, privacidad, calidad del servicio? ¿En qué punto de equilibrio debiéramos fijar la regulación?

La regulación, por definición, obliga a cumplir ciertos requisitos a los proveedores (por ejemplo: establecer oficinas de atención al cliente o implementar un sistema que geolocalización) que generan costos adicionales a las empresas reguladas. El problema es que, cuanto más costoso sea proveer un servicio, menos empresas estarán dispuesto a proveerlo. Paradójicamente, mayor regulación reduce potencialmente la competencia. Estoy convencido de que, así como fue una buena idea a finales de los 80 y principios de los 90 que los Gobiernos latinoamericanos eliminaran los monopolios legales en telecomunicaciones y permitieran el acceso de proveedores alternativos, hoy resulta necesario revisar el conjunto de obligaciones regulatorias existentes (que ocupan cientos de páginas en varios países) y remover las exigencias irracionales que recargan la estructura de costos en nuestro sector. Eliminar costos innecesarios es un buen camino para facilitar la reducción de precios y enfrentar el ciclo de desaceleración económica en que se encuentra Latinoamérica. Al fin y al cabo, las regulaciones son una suerte de “impuesto oculto” que los consumidores pagan en la forma de menos opciones o precios más altos. Precios altos excluyen a los consumidores de menores ingresos y los alejan de la economía digital.

Harían muy bien nuestros gobiernos en considerar agresivos programa de desregulación. Esta es una opción que pueden considerar Argentina o Brasil como un camino viable para retomar el crecimiento. Mercados más libres, en los que la creatividad empresarial pueda desarrollarse sin cortapisas, pueden incrementar la productividad y contribuir más efectivamente al crecimiento en Latinoamérica.

La desregulación, sin embargo, no puede beneficiar sólo a algunos porque entonces puede crear más problemas de los que pretende resolver. Tomemos el caso de Uber. Pienso por supuesto que no tiene sentido prohibir el acceso al mercado de un competidor tan innovador en el servicio de taxis. Quizá muchos piensen que sería bueno eliminar la mayor parte de las regulaciones aplicables a los taxis tradicionales en nuestros países. Algunos discreparán y pensarán que al menos algunas reglas deben ser mantenidas. Pero todos coincidiremos en que sería muy injusto que esas regulaciones se aplicaran a unos sí y a otros no. ¿Cuál es la razón por la que Uber, un agente que muchas veces no se encuentra ni siquiera domiciliado en la región, debería tener una patente de corso que el Estado no esté dispuesto a otorgar a los demás agentes en el mercado con los que compite? ¿Cómo sustentar esa diferencia entre agentes “tradicionales” (merecedores de la regulación) y agentes “innovadores” (merecedores de la excepción)?

Dos son los caminos que deben seguirse para resolver esta cuestión. El primero es desregular; esto es, recalibrar la regulación a lo estrictamente necesario para todos los agentes. El segundo es equiparar; lo que supone que – una vez que se haya definido el nivel “óptimo” de regulación – las reglas se apliquen por igual a todos los jugadores, tradicionales o innovadores, del mundo real y del mundo virtual, locales o foráneos. Una aproximación de esta naturaleza exige por definición nivelar la cancha para todos: los que ya estaban en el mercado y los nuevos entrantes. La cuestión complicada es definir la estrategia concreta a seguir para ejecutar el programa de desregulación. Sobre esto tenemos que debatir el día de hoy: ¿cuánta privacidad deben garantizar todos los agentes? ¿cuántos impuestos deben pagar todos los agentes? ¿qué garantías de servicio deben conceder todos los agentes? ¿cómo deben colaborar todos los agentes con las fuerzas de seguridad de los países? Resolver estos problemas, por supuesto, va a exigir atender cuestiones estructurales (como los problemas de extraterritorialidad). Como ocurre con las cosas complicadas, el diablo se esconde en los detalles. Lo que no es aceptable es que tiremos la toalla y construyamos un mundo en el que los agentes de internet resulten inmunes a las leyes locales.

América Latina es consumidor intensivo de servicios de Internet, sobre todo de redes sociales, pero sin embargo la mayoría de estos servicios están desarrollados en el exterior ¿Cuáles son los mayores retos que tiene América Latina para desarrollar sus propios servicios, es decir, una economía digital pujante?

El desarrollo de emprendimientos digitales en Latinoamérica no depende exclusivamente de los Gobiernos ni es una consecuencia de la regulación. Tal como ocurre con el resto de las actividades económicas, se requiere de una demanda robusta por el servicio, de disponibilidad de capitales y de agentes innovadores (empresarios).

En Telefónica hemos invertido tiempo y esfuerzos en estudiar a profundidad los elementos que deben ponerse en juego para mover el aparato de la economía digital y estamos convencidos que es una grande oportunidad para que la región salga del ciclo macroeconómico adverso por el que está pasando y acelere el crecimiento. Aquí es fundamental que los procesos productivos de las principales actividades económicas de los diferentes países de la región adopten las tecnologías y digitalicen sus procesos, que se continúe con la disminución de la brecha digital, que se promueva la inversión en redes y tecnología y que se fomente un entorno innovador.

A pesar de los esfuerzos de muchas de las naciones de nuestra región para desarrollar la oferta y promover la innovación digital mediante incubadoras, el apoyo financiero y el alcance que los diferentes gobiernos pueden ofrecer es limitado. Adicionalmente, el acceso a fondos de capital de riesgo para aquellas start ups que ya están consolidadas tampoco es fácil en Latinoamérica. Telefónica apoya decididamente el emprendimiento digital mediante su programa OpenFuture que ha dado impulso a más de 1360 start ups, y que comprende no sólo la incubación de proyectos sino el acceso a fondos de capital de riesgo mediante Amerigo y Telefónica Ventures.

Por parte de la demanda de servicios el gran reto de la región es la educación de la población de menores recursos. Varios países latinoamericanos aparecen en posiciones relativamente bajas en las pruebas PISA que aplica la OECD. Las pruebas ponen en evidencia insuficiencias en la formación matemática y en la comprensión lectora. Con deficiencias de este tipo, va a ser extremadamente complicado incorporar a las grandes mayorías a la economía digital. Telefónica trabaja arduamente en este frente con el programa Profuturo de la Fundación Telefónica y con Telefónica Educación Digital. El objetivo es promover la igualdad de oportunidades a través de una educación de calidad y equitativa utilizando las herramientas digitales con un despliegue local.

Finalmente, es imprescindible repensar las políticas públicas, porque es indudable que el asunto de la fiscalidad y la extraterritorialidad jugando en contra del emprendimiento digital en Latinoamérica. Las grandes plataformas de Internet están ubicadas fuera de la región y sus transacciones comerciales no se documentan, en la mayoría de los casos, en los países latinoamericanos sino en geografías con marcos tributarios muy favorables. Adicionalmente hemos visto casos donde algunas de estas plataformas globales de Internet se han negado a cumplir normativas locales en materia de interceptación de comunicaciones (ordenadas por jueces). Por el contrario, cualquier start up que se desarrolle en algún país latinoamericano tendría que cumplir con la normativa nacional en materia de impuestos y de seguridad, lo cual genera un desbalance importante frente las compañías globales.

Esta entrevista ha sido publicada originalmente en la web de ASIET.