Cuenta la mitología griega que, en la Isla de Creta, el rey Minos ordenó al arquitecto Dédalo construir un laberinto donde encerrar a una temible criatura: el mítico Minotauro, con cuerpo de gigante y cabeza de toro, fruto del romance entre Pesífae y el Toro de Creta. Se trataba de una estructura intrincada y enrevesada, diseñada específicamente para ser difícil de recorrer.
El problema del modelo actual de Internet
La existencia de un problema estructural en el modelo actual de Internet que amenaza la sostenibilidad de las redes es algo en lo que la mayor parte de los actores del ecosistema de internet estamos de acuerdo. No es un problema que el mercado pueda resolver por sí solo. Hay un fallo en el propio mercado y se hace imprescindible una actuación regulatoria.
La Comisión, el Parlamento y Consejo europeos se han comprometido a “desarrollar marcos adecuados para que todos los agentes del mercado que se beneficien de la transformación digital asuman sus responsabilidades sociales y contribuyan de forma justa y proporcionada a los costes de los bienes, servicios e infraestructuras públicos, en beneficio de todos los europeos«. Con vistas a ello, la Comisión ha publicado una consulta sobre el futuro del sector de las telecomunicaciones y su infraestructura.
Creemos un fondo para llegar al mismo sitio mucho más tarde
Habiendo prácticamente consenso en la existencia del problema, surgen discrepancias en relación a la solución a adoptar. Una de las posibilidades que está en el debate público es la creación y gestión de un fondo que sirviera para contribuir a la financiación de las redes de telecomunicaciones. La creación y gestión de ese fondo ex novo requeriría de la definición de:
- El procedimiento de financiación
- Los criterios de contribución
- Los sujetos obligados a la contribución. Los criterios de asignación del fondo y de seguimiento y supervisión del uso de los recursos tanto a nivel de Comisión Europea como de los Estados Miembros
- El procedimiento de ejecución
Podríamos referirnos a él como “sistema de pagos indirectos”, por contraposición a un “sistema de pagos directos” en el que los sujetos obligados a contribuir pagarían a los operadores de redes, que son precisamente los que despliegan, actualizan y mantienen esas redes.
La experiencia nos dice que, con un sistema de pagos indirectos, sería difícil escapar de una herramienta mastodóntica de gestión regulatoria que bien podría dar lugar a un “sistema de pagos laberíntico”. Al igual que esta solución, que seguiría un camino sinuoso y complicado, el laberinto representa un proceso lleno de obstáculos, desvíos y confusión que impiden alcanzar la meta con eficacia.
La revisión del fondo del servicio universal tampoco vendría a solucionar el problema: los operadores europeos coincidimos en que se trata de un régimen que ha quedado obsoleto y que es claramente ineficiente. Está pensado para dar soluciones de conectividad a peticiones individuales y no a extender la cobertura de una manera eficiente y mucho menos a aumentar la capacidad de las redes atendiendo al incremento de la demanda de tráfico.
El tiempo que pasa desde que el operador encargado presta el servicio y recibe la compensación del fondo -tras un proceso pesado de determinación de un coste neto- es de varios años.
En relación a la asequibilidad y accesibilidad de los servicios, los Estados Miembros ya tienen programas dirigidos a colectivos especiales además del propio servicio universal que son más eficaces y están mejor dirigidos. La propia dinámica del mercado también ha favorecido que los operadores dispongan de soluciones en su cartera de productos.
Por qué seguir un camino directo: desde el sujeto obligado al pago hacia el operador de red
Sobre la eficiencia
Los pagos directos simplifican el proceso y reducen los pasos que requiere la transacción. Esto hace que el procedimiento global sea más rápido, y que la contribución llegue antes a su destino último: la mejora y el despliegue de las redes.
Se garantiza la flexibilidad, puesto que los acuerdos comerciales que determinarán esos pagos dependerán de cada par de socios.
Por el contrario, en el caso del camino indirecto, se hace difícil encontrar a priori un procedimiento de contribución y asignación del fondo que vaya a beneficiar a todas las partes dada la complejidad del ecosistema de Internet, la diversidad de servicios que se pueden ofrecer y las distintas relaciones existentes entre los agentes. A priori podemos decir que este régimen será subóptimo.
En el caso del camino directo, los costes administrativos disminuyen, puesto que son los socios -sujeto obligado al pago y operador de red- los que soportarían en primera instancia la carga de la negociación. Una solución comercial dinámica, que se adaptase a diferentes entornos y condiciones, proporcionaría una solución efectiva las necesidades en cada momento. Se reduce por tanto el consumo de recursos públicos y tiempo, evitando un conjunto de reglas y protocolos estrictos que podrían ser innecesarios en muchos casos.
Adicionalmente a lo anterior, y de mayor relevancia si cabe, es que el sujeto obligado al pago tendría incentivos a ser más eficiente en el uso de recursos de la red del operador que estaría utilizando, puesto que estaría pagando por ellos directamente. Esto disciplinaría su comportamiento reduciendo el volumen de tráfico entregado a la red en aras de la eficiencia propia, y del ecosistema en su conjunto. Por el contrario, un fondo desvincularía a cada par de socios – contribuidor y operador- dando lugar a un totum revolutum, – múltiples contribuidores, múltiples destinatarios-, haciendo prácticamente imposible que hubiera una relación entre los criterios de contribución y el uso de cada una de las redes.
Sobre la causalidad
La solución comercial directa entre el sujeto obligado y el operador respeta el principio de causalidad, ya que el acuerdo que alcancen estará basado en los volúmenes de tráfico inyectados en la red y transportados hacia el usuario final. Son precisamente estos volúmenes de tráfico los que desencadenan las necesidades de inversión del operador. Estas inversiones son necesarias para absorber esos volúmenes de tráfico y garantizar la calidad del servicio prestado a los usuarios finales.
Esta relación de causalidad entre el tráfico entregado a una red concreta y los pagos realizados, se pierde con la creación de un fondo. Como se ha explicado en el punto anterior, esto es debido a que ya no hay relación sujeto obligado -operador-.
Sobre el principio de intervención mínima
La Comisión Europea persigue el principio de intervención mínima en su actividad regulatoria. El objetivo es que la regulación llegue únicamente allí donde los mercados por sí solos no son capaces de solucionar los problemas, ni se espera que lo hagan en un futuro próximo. De esta forma se introduce la mínima distorsión posible.
La creación de un fondo es un régimen de intervención máxima. Requiere la creación de un sistema burocrático, pesado y rígido para dar solución a un problema. Ese mismo problema podría ser resuelto por el propio mercado. Simplemente, el regulador tendría que establecer los criterios para determinar los sujetos obligados y la obligación de negociar de estos con los operadores. A partir de ahí, las negociaciones comerciales darían con los acuerdos que mejor favorecieran a las partes y, por ende, al ecosistema en su conjunto. Como en toda herramienta regulatoria, esta habría de ir acompañada de un régimen de resolución de conflictos y de un régimen sancionador.
Sobre la transparencia
En un sistema como la creación de un fondo, los criterios, procedimientos e implementación habrán de ser públicos y eso garantiza per se ese nivel de transparencia. Sin embargo, los procedimientos de transparencia también pueden ir dirigidos a que el operador de telecomunicaciones permita a la Autoridad Competente hacer un seguimiento y monitorización de las inversiones en red que realiza derivadas de los pagos que recibe por el servicio prestado. Este procedimiento permite al regulador verificar y comprobar la evolución de las inversiones derivadas de la aplicación de las contribuciones. En definitiva, no hay por qué renunciar a la transparencia en un sistema de pagos directos.
Para poder alcanzar a tiempo los objetivos de conectividad de la Década Digital 2030 Europa tiene la oportunidad de diseñar una solución rápida, eficiente y directa basada en la obligación de negociación entre las partes, evitando soluciones laberínticas. La creación e implantación de un fondo supondría un malgasto de un tiempo y recursos de los que la Unión Europea no dispone.
Sigue el debate a cerca de fair share.
