Nueva Comisión, nuevo enfoque del control de concentraciones
Telefónica ha abogado desde hace tiempo por una revisión del marco europeo de control de concentraciones, desde su raíz: el Reglamento de Control de Concentraciones de la UE. Aunque en esta ocasión se ha perdido la oportunidad de revisar el Reglamento, Telefónica acoge con satisfacción que tanto la Carta de Misión dirigida a la vicepresidenta ejecutiva Teresa Ribera como la Brújula de la Competitividad pidan explícitamente una revisión de las Directrices sobre concentraciones.
Ursula Von der Leyen ha encomendado a la jefa de Competencia una tarea muy clara: modernizar la política de competencia. Para lograrlo, Ursula von der Leyen ha solicitado una revisión de las Directrices sobre control horizontal de concentraciones «a fin de dar la importancia adecuada a las necesidades más acuciantes de la economía europea en materia de resiliencia, eficiencia e innovación, los horizontes temporales y la intensidad de la inversión en la competencia en determinados sectores estratégicos, y el nuevo entorno en materia de defensa y seguridad».
La Brújula de la Competitividad también destaca que el nuevo enfoque, mejor adaptado a los objetivos comunes, debe reflejarse en las directrices revisadas para evaluar las concentraciones «de modo que se tenga debidamente en cuenta la innovación, la resiliencia y la intensidad de la inversión de la competencia en determinados sectores estratégicos, a la luz de las necesidades acuciantes de la economía europea».
La revisión en curso de las Directrices sobre concentraciones
La Dirección General de Competencia (DG COMP) ha cumplido con su mandato abriendo una convocatoria de consultas para iniciar el proceso de revisión. Esta incluye i) una consulta general y ii) una consulta específica sobre siete ámbitos críticos que la DG COMP considera relevantes para mejorar la capacidad de las empresas de la UE para innovar, competir y crecer, tal y como solicitó la presidenta de la Comisión Europea.
A la vista de la consulta, existe una preocupación legítima de que la revisión propuesta pueda reducirse a poco más que una prórroga o un ajuste menor de la metodología actual del análisis de la DG COMP. Es importante señalar que el cuestionario no aborda la cuestión fundamental de la revisión ni invita a las partes interesadas a aportar pruebas sobre el marco económico, que es la premisa básica del control de las concentraciones.
En este artículo, trataremos de mostrar por qué un cambio de enfoque económico es un paso preliminar y necesario para una revisión del control de las concentraciones en la UE. Solo con este cambio podrá la DG COMP lograr su objetivo de preservar el bienestar de los consumidores en un sentido más amplio. Comenzaremos revisando el concepto de bienestar de los consumidores y, a continuación, esbozaremos nuestra propuesta para replantear el marco económico en el que se basa el análisis de las concentraciones.
Partiendo de lo básico: las nuevas Directrices deben reflejar adecuadamente todas las dimensiones del bienestar de los consumidores
La Comisión ha evaluado tradicionalmente las concentraciones centrándose estrictamente en preservar las estructuras de mercado, principalmente a través del prisma de los efectos sobre los precios. Sin embargo, de acuerdo con la práctica en materia de competencia y control de concentraciones, el bienestar de los consumidores comprende cuatro dimensiones clave: precio, calidad, elección e innovación. La Comisión ha reconocido y aceptado, al menos formalmente, estos cuatro parámetros.
Como ya se ha dicho anteriormente, la tarea asignada a la DG COMP es sin duda compleja, ya que requiere tener en cuenta conceptos como la resiliencia, la eficiencia, la innovación o un nuevo entorno de defensa y seguridad. Sin embargo, todos estos objetivos destacados en la Carta de Misión están incluidos en la definición de bienestar de los consumidores.
Por ello, creemos que, como punto de partida para la revisión de las Directrices, la Comisión debe reconocer y aplicar el alcance completo del bienestar de los consumidores, que abarca mucho más que los efectos sobre los precios. No creemos que esto sea posible con el modelo económico tradicional de eficiencia estática, que interpreta de forma restrictiva la competencia a través de las relaciones entre precios y costes. En nuestra opinión, esto hace que un cambio en el enfoque económico no solo sea deseable, sino necesario.
La Comisión debería adoptar un enfoque capaz de captar las dimensiones más amplias y dinámicas de la competencia en los mercados. Estas dimensiones, como la innovación, la calidad y la posibilidad de elección, tienen un impacto más profundo y duradero en el bienestar de los consumidores que el precio por sí solo.
Una verdadera revisión de las Directrices requiere un cambio de enfoque económico
Comprender el mercado desde otra perspectiva es posible si se emplea el enfoque de la eficiencia dinámica. Aunque no hay una definición sintética, este enfoque considera que la competencia se da en todas las dimensiones de un producto o servicio, y no solo en el precio. Esta visión es claramente más coherente con la evidencia empírica y con la experiencia de la mayoría de las personas, que normalmente valoran los bienes y servicios en función de diferentes dimensiones, y no solo del precio.
Además, existe un amplio consenso entre los economistas sobre la importancia de la innovación como base de la competencia, así como sobre sus efectos en el bienestar de los consumidores, que son mucho mayores que los que se consiguen compitiendo únicamente en precios.
Los economistas de Telefónica llevan años analizando la teoría económica en materia de defensa de la competencia y han llegado a la conclusión de que el enfoque de la eficiencia dinámica es el mejor para incorporar los cuatro parámetros del bienestar de los consumidores y, en última instancia, los objetivos establecidos en la Carta de Misión -en línea con muchos otros expertos. Un mercado dinámicamente competitivo contribuirá de forma natural a los objetivos de la Unión Europea, en la medida en que estos sean demandados y valorados por la sociedad.
¿Cómo se puede aplicar este enfoque? No es una pregunta fácil, pero Telefónica cree que se deben tener en cuenta los siguientes aspectos:
- Una evaluación adecuada de la oferta de los mercados, es decir, ¿cuál es la función de la producción de cada mercado? El premio Nobel Ronald Coase ya señaló la falta de análisis de la función de producción hace 50 años en un artículo clásico, y este problema sigue sin resolverse. Las autoridades de competencia deben comprender mejor la función productiva de los sectores en los que intervienen. Por ejemplo, en el sector de las telecomunicaciones, la tasa de adopción (o “take-up” en inglés) en las zonas cubiertas desempeña un papel fundamental . Una tasa de adopción baja hará insostenible a un operador; solo si aumenta dicha tasa, el rendimiento de la inversión justificará la reinversión y la innovación en nuevos despliegues.
- Una perspectiva más empresarial de la competencia: la toma de decisiones corporativas suele implicar un grado de incertidumbre que es incompatible con el nivel de certeza que DG COMP exige, por ejemplo, en materia de eficiencia. Los directivos de las empresas no conocen el futuro, pero la DG COMP exige una certeza absoluta sobre los efectos que pueden tener sus decisiones complejas.
- Ciclos de innovación y aumento a largo plazo del bienestar de los consumidores: cada sector tiene sus propios ciclos de innovación, que deben tenerse en cuenta en el análisis.
Telefónica es consciente del reto que supone esta revisión y está dispuesta a cooperar con la Comisión para encontrar el mejor enfoque económico y jurídico que garantice que las Directrices se adapten a las necesidades de los consumidores, las empresas y las administraciones públicas en Europa.
En el próximo post profundizaremos en los detalles de la respuesta de Telefónica a la consulta pública sobre las Directrices sobre concentraciones.
