Las nuevas tecnologías digitales y las implicaciones fiscales en América Latina

Telefónica participa en el “EMNET Business Meeting on Latin America: Leveraging the impact of new technologies” para compartir su visión sobre la relación entre las nuevas tecnologías digitales y las implicaciones fiscales. José Juan Haro (director de políticas públicas y negocio mayorista de Telefónica en América Latina), junto con Pablo Ferreri (subsecretario de economía y finanzas de Uruguay) y Claudia Selli (directora de asuntos gubernamentales europeos de AT&T) abordan los retos fiscales para los responsables políticos, incluyendo la recaudación del IVA, la evasión del impuesto de sociedades y la asignación de derechos impositivos.

La digitalización es un elemento clave de la formulación de políticas y de las reformas estructurales en América Latina. Las políticas fiscales y tributarias son también el centro de la agenda de reformas. Estas políticas son esenciales para que se pueda reanudar un crecimiento económico sólido en América Latina.

¿Cómo puede un consenso de política fiscal contribuir al crecimiento del ecosistema digital en ALC?

A primera vista, esta pregunta parece implicar que no existe consenso sobre la política fiscal en América Latina. Desafortunadamente, esa afirmación no es verdad. En Telefónica creemos que se ha construido un consenso de facto, al menos en América Latina, durante los años de desaceleración económica. Con el fin de equilibrar los presupuestos fiscales, los gobiernos latinoamericanos han aumentado la carga a la que se enfrenta el sector de las telecomunicaciones. Vamos a ilustrar esta tendencia con algunos ejemplos:

1. En Ecuador, durante el gobierno de Correa, se promulgaron algunas leyes para aprobar el denominado «régimen de regalías» que, de hecho, grava los ingresos por servicios de telecomunicaciones de los proveedores que representan más del 30 % de la cuota de mercado. Esto es, sencillamente, un impuesto sobre el tamaño de las empresas de telecomunicaciones. Este impuesto se suma a otras medidas regresivas que reducen los incentivos para ampliar la conectividad, como un régimen del espectro que aumenta considerablemente los costos que se han de pagar al Gobierno por cada estación base adicional que se construya. En 2017 la contribución fiscal total del sector móvil representó el 30 % de los ingresos totales del mercado.
2. En El Salvador, la protesta social a favor de medidas de seguridad se ha resuelto con un nuevo impuesto, un impuesto especial enfocado a unos pocos sectores para resolver el problema de la inseguridad, la denominada «Contribución Especial para la Seguridad, Ciudadanía y Convivencia» (CESC), que se cobra a una tasa del 5 % sobre el valor antes de los impuestos de los servicios y equipos de telecomunicaciones, así como de los productores de hormigón.
3. En Colombia, la reforma tributaria de 2018 pretendía generar ingresos fiscales adicionales para financiar la estrategia posterior al conflicto, incluido un aumento neto de los impuestos sobre los servicios prestados por los operadores de telecomunicaciones.

Este tipo de movimientos se pueden encontrar en toda América Latina, mientras que, al mismo tiempo, se ha producido un aumento de los costos del espectro que no se justifica por la actual situación financiera del sector de las telecomunicaciones, que muestra en los últimos tiempos una disminución de los beneficios, los márgenes y, lo que es más importante, una disminución de las inversiones. Por lo tanto, la cuestión no es si existe o no un consenso, sino si el consenso de política fiscal que prevalece tiene el enfoque adecuado para fomentar las inversiones que como indicaron Federico y Dirk, son esenciales para el crecimiento del ecosistema digital latinoamericano. Nosotros creemos que no.

Estos son nuestras ideas sobre como creemos que la política fiscal debería ser para maximizar el potencial de la economía digital en la región:

1. Una política fiscal que promueva las inversiones en infraestructura digital debe tener un enfoque neutral. Toda empresa debe pagar en función de los beneficios que obtengan. Un modelo fiscal que permita a algunas empresas [digitales] evitar el pago de todo tipo de impuestos y que, al mismo tiempo, suponga una pesada carga para una industria específica no es sostenible. Este tipo de política puede incentivar un pico en las inversiones en servicios digitales, pero sin infraestructura digital, como señala la UIT, el impacto social de los servicios digitales sería limitado.  Si el acceso es uno de nuestros problemas principales, como explica Dirk, ¿no se debería igualar la presión fiscal mediante la bajada de impuestos a la infraestructura digital?. Para ilustrar este problema, es suficiente con considerar las conclusiones de Raul Katz, profesor de la Universidad de Negocios de Columbia, que en un informe para ASIET y CET.la determinó que la industria de3 telecomunicaciones soporta en Latinoamérica un 51% más de presión fiscal que otras industrias.
2. Una política fiscal neutral necesita estar basada en impuestos generales. La OCDE indica que en los mercados mexicano y colombiano de telecomunicaciones los impuestos especiales impuestos en los proveedores de telecomunicaciones o los consumidores de servicios digitales afectan de forma negativa a la demanda de conectividad digital, especialmente en las unidades familiares de ingresos bajos. Este es el caso del Impuesto Especial sobre Productos y Servicios en México o el IVA adicional para la importación o venta de teléfonos inteligentes. El número de impuestos especiales varía entre países, pero la regla general en Latinoamérica es que los operadores de telecomunicaciones sufren mayores impuestos que otras industrias, antes incluso de considerar los costes de espectro. Estos impuestos especiales incluyen las contribuciones anuales sobre la autorización para operar, para financiar la regulación, para instalar estaciones base adicionales, para utilizar de forma efectiva el espectro y para financiar los “Universal Service Funds”, entre otros.
3. Los impuestos de servicio universal son uno de los impuestos especiales más importantes que gravan la conectividad digital, y deben ser revisados de forma concienzuda. En la economía digital no es razonable que solo los proveedores de la infraestructura digital, pero no los proveedores de servicios digitales, estén obligados a pagar por ello. Se puede argumentar que como pasa con las carreteras y la electricidad, la expansión de la cobertura debería ser apoyada financieramente por el presupuesto público. El problema es que las contribuciones universales están funcionando como una forma de incrementar los ingresos gubernamentales, pero no tienen efectos prácticos en la expansión de la conectividad. El caso más significativo son los fondos FUST y FISTEL en Brasil, cuyos ingresos han pasado a engrosar el presupuesto público. En esta situación las contribuciones universales no están generando una inversión adicional en las áreas rurales, sino reduciendo los recursos financieros que los operadores de telecomunicaciones pueden usar para financiar la expansión del servicio.
4. Una política fiscal general para la era digital necesita incluir una solución para el IVA y para el IRPF, como correctamente definió ERIC Robert. Las finanzas públicas de América Latina se nutren principalmente de impuestos indirectos, como el IVA. Los ingresos fiscales por tanto están fuertemente afectados cuando un proveedor de servicios digitales que no está establecido en un país específico tiene la capacidad de otorgar un servicio en en un país, pero elabora los recibos en otro. Europa estableció hace tiempo la regla de que el IVA debe ser pagado en el país en el que los servicios se otorgan. En América Latina solo algunos países como Uruguay están trabajando en la misma dirección. Creemos que esto requiere una respuesta urgente para que las distorsiones competitivas entre proveedores establecidos y no establecidos se solucionen.
5. La política de espectro no debería ser parte de la política fiscal. considerada como una herramienta reguladora para mejorar el rendimiento de la red, está diseñada hoy en día para generar ingresos adicionales para los gobiernos. Se provoca una escasez artificial con el fin de aumentar los precios y los operadores adquieren bloques muy estrechos. El rendimiento de la red podría mejorar considerablemente si se dispusiera de una mayor cantidad de espectro sobre la base del principio de la maximización de la digitalización y no sobre la base de un enfoque de recaudación de ingresos. Un Ejemplo de lo que se podría hacer es la forma en la que Costa Rica ha decidido actuar, determinando que el dinero que se obtenga la subasta de espectro pasen a engrosar el  Servicio de Fondos Universal. En Colombia se están dando pasos en la buena dirección, si la nueva ley de telecomunicaciones se aprueba, el objetivo de los impuestos saldrá del ministerio de tecnología de la información.

También existe otro consenso regional sobre política económica. La necesidad de aumentar los niveles de inversión es una de ellas. La OCDE, así como otras instituciones internacionales, han solicitado en repetidas ocasiones políticas atraer IED e incentivar a los inversores locales. La otra regional es la necesidad de aumentar los niveles de productividad.