En julio lanzamos la serie “Control de Concentraciones en la UE”, en la que se exponía la posición de Telefónica sobre la revisión de las Directrices sobre la evaluación de las concentraciones, y acogimos con satisfacción esta oportunidad para reforzar la competitividad de Europa y crear un marco que apoye la innovación, la resiliencia y la autonomía estratégica.
El primer post examinaba por qué el enfoque de evaluación económica de la Comisión debe evolucionar antes de cualquier reforma de las normas de control de concentraciones de la UE. El segundo post ofrecía una visión general de la respuesta de Telefónica a la consulta. El tercer post expuso la petición del sector de una revisión en profundidad de las directrices sobre fusiones para garantizar que se adapten a los retos actuales de la UE. Esta cuarta publicación se refiere al análisis del poder de mercado basado en características estructurales y otros indicadores de mercado.
Limitaciones del enfoque estático tradicional
Como todo el mundo sabe, las normas de competencia pueden resultar complejas. Por ello, Telefónica considera que el marco establecido en las Directrices para la evaluación del poder de mercado y la posición dominante que podría dar lugar a teorías del daño por coordinación y exclusión, se basa en parámetros obsoletos, como los indicadores estructurales.
Este enfoque estático y limitado proviene de una teoría económica poco sólida (el llamado Structure-Behaviour-Performance paradigm). Este paradigma asume que las empresas actúan en función de su cuota de mercado. En realidad, es justo al contrario. Es el comportamiento el que determina la cuota de mercado. Los indicadores estructurales son intrínsecamente estáticos, mientras que los mercados son dinámicos.
Como resultado, estos indicadores a menudo no reflejan la realidad del funcionamiento de la competencia en el mundo real. Piénsese en el fútbol: juzgar a un equipo solo por el número de jugadores en el campo ignora cómo juegan realmente. Un equipo con menos jugadores puede ganar si se mueven de manera inteligente. En los mercados ocurre lo mismo: el rendimiento importa más que las cifras estáticas.
¿Qué significa esto en la práctica?
Como resultado de esta visión, pueden prohibirse transacciones que, de hecho, no suponen un riesgo real para los consumidores. Esto es especialmente relevante en el caso de las fusiones que, hipotéticamente, no son tan problemáticas como para crear posiciones dominantes (lo que se conoce en derecho de la competencia en inglés como “gap cases”).
Este enfoque pasa por alto factores clave como la proximidad de la competencia, el potencial de entrada y expansión, el reposicionamiento, las ganancias de eficiencia, la innovación y otros factores que promueven la competencia. Por esta razón, Telefónica aboga por el abandono de estos parámetros, con el objetivo de alinearlos mejor con la realidad económica y garantizar que la evaluación del control de concentraciones no se base principalmente en los precios y las cuotas de mercado.
En su lugar, dicho análisis debería reconocer adecuadamente la función de producción del mercado afectado para comprender los incentivos para la inversión y la innovación. Tomemos como ejemplo las telecomunicaciones. Una cuota de mercado elevada no siempre significa una competencia baja. Esta situación se debe a la indivisibilidad de los activos necesarios para prestar servicios de telecomunicaciones, lo que a su vez hace necesaria una cuota mínima para alcanzar la rentabilidad. De hecho, en sectores en los que se necesita un cierto nivel de concentración para lograr la eficiencia, utilizar criterios estructurales estrictos puede ser perjudicial. Podría impedir que las empresas alcancen la escala que necesitan para competir a nivel mundial o seguir invirtiendo.
La Comisión debería adoptar una visión dinámica de la competencia
Teniendo en cuenta la necesidad de alejarse de criterios rígidos y obsoletos, Telefónica propone un cambio de paradigma: adoptar un modelo de eficiencia dinámica que valore la competencia no solo en los cuatro parámetros tradicionales (precio, calidad, variedad e innovación), sino que también tenga en cuenta objetivos más amplios, como la eficiencia, la resiliencia, la sostenibilidad y la autonomía estratégica en materia de defensa y seguridad.
Tal y como se describe en la Carta de Misión enviada por Von der Leyen a Teresa Ribera, este modelo reconoce que la competencia no solo se refiere a los precios, sino también a la capacidad de las empresas para invertir, innovar y adaptarse a las condiciones cambiantes del mercado. Debe basarse en una revisión prospectiva en la que la Comisión evalúe las fusiones de manera holística, sin limitarse a los efectos a corto plazo sobre los precios, sino centrándose en la probabilidad de que las empresas fusionadas generen beneficios en relación con las características de cada sector.
Este cambio debe reflejarse en todas las etapas del proceso de control de concentraciones, de modo que el análisis de los efectos de la operación, las eficiencias y las posibles soluciones también tenga en cuenta todos los aspectos del bienestar de los consumidores.
Del mismo modo, el estándar de prueba aplicado por la Comisión debería permitir una evaluación eficaz de las alegaciones de eficiencia presentadas por las partes de la fusión, reconociendo el grado de incertidumbre que conlleva la toma de decisiones empresariales.
La Comisión debería considerar las eficiencias derivadas de la innovación y la inversión, y no solo las basadas en costes y precios. Además, debería tener en cuenta las eficiencias fuera del mercado, que benefician indirectamente a un conjunto más amplio de consumidores y no solo a quienes participan en los mercados directamente afectados por la concentración.
Indicadores relevantes para el futuro: evaluación caso por caso y buen conocimiento de la función de producción
Telefónica considera esencial que la evaluación de las fusiones se realice caso por caso, evitando presunciones jurídicas y económicas basadas únicamente en indicadores estructurales. Es fundamental analizar la función de producción del sector, la capacidad de inversión, la innovación tecnológica y la presión competitiva real, incluida la de los operadores ajenos al mercado tradicional.
La aplicación de una perspectiva dinámica de eficiencia permite distinguir los casos en los que las entidades resultantes de la fusión logran una mayor eficiencia o innovación a pesar de una mayor concentración.
Elementos clave de una evaluación actualizada del control de concentraciones que deje atrás el antiguo modelo de indicadores estructurales y otras características del mercado
Es cierto que introducir presunciones legales basadas en indicadores estructurales, como las cuotas de mercado y los niveles de concentración, podría ser adecuado para evaluar operaciones no problemáticas. Podrían servir como herramientas preliminares de cribado para filtrar transacciones y señalar ámbitos que puedan requerir un análisis más profundo. Sin embargo, en el caso de concentraciones complejas, ello podría implicar el riesgo de prescindir de la evaluación jurídica, económica y fáctica detallada que sustenta el control de concentraciones.
Por ello, se requiere un enfoque prospectivo y dinámico de las eficiencias, sustentado en un marco económico coherente que tenga en cuenta todos los parámetros competitivos pertinentes y todas las dimensiones del bienestar del consumidor. Además, un análisis caso por caso, en el que la Comisión cuente con un buen conocimiento de la función de producción, contribuiría a una revisión más adecuada de las concentraciones, fomentando una mayor competencia y reforzando la contestabilidad del mercado.
En definitiva, se necesita un cambio que tenga en cuenta todo lo anterior porque, en los mercados actuales, jugar con las reglas de ayer, simplemente no funciona.
En el próximo post presentaremos nuestra posición sobre la revisión de las Directrices de Control de Concentraciones.
