En julio, lanzamos la serie “Control de Concentraciones en la UE”, en la que se exponía la posición de Telefónica sobre la revisión de las Directrices sobre la evaluación de las concentraciones, y acogimos con satisfacción esta oportunidad para reforzar la competitividad de Europa y crear un marco que apoye la innovación, la resiliencia y la autonomía estratégica.
El primer post examinaba por qué el enfoque de evaluación económica de la Comisión debe evolucionar antes de cualquier reforma de las normas de control de concentraciones de la UE. El segundo post ofrecía una visión general de la respuesta de Telefónica a la consulta. Esta tercera entrada expone la petición del sector de que se lleve a cabo una revisión en profundidad de las Directrices sobre la evaluación de las concentraciones para garantizar que se adapten a los retos actuales de la UE.
Directrices de la UE sobre la evaluación de concentraciones: 106 voces piden una revisión en profundidad
El 30 de octubre, la Comisión publicó las contribuciones a la consulta sobre las Directrices sobre la evaluación de las concentraciones en la UE. En total, 106 partes interesadas, entre las que se encuentran autoridades nacionales de competencia, grandes empresas, pymes, ONGs, consumidores y consultores económicos, han transmitido el mismo mensaje: es necesaria una revisión profunda para garantizar que las Directrices sobre la evaluación de concentraciones horizontales y no horizontales respondan a los retos actuales de la UE (escala, competitividad, resiliencia, autonomía estratégica).
La Comisión es consciente de ello y trabaja sin descanso para garantizar que las Directrices revisadas, que probablemente se publicarán a finales de 2026, sean adecuadas para este propósito. Además, Telefónica confía en que la Comisión esté tomando buena nota de los mensajes transmitidos y refleje esas reivindicaciones en el borrador de las Directrices revisadas, previsto para la primavera de 2026.
Hacia una orientación más clara y con visión de futuro
En general, las opiniones sobre la aplicación y la pertinencia de las Directrices sobre la evaluación de concentraciones hasta la fecha son positivas. No obstante, un gran número de encuestados (66%) considera que las Directrices no proporcionan una orientación correcta, clara y completa, por lo que hay margen de mejora.
Entre otras cosas, las partes interesadas destacan la necesidad de incluir un enfoque prospectivo en la evaluación de las fusiones de la UE, incluyendo directrices sobre nuevas teorías del daño, por ejemplo, las relacionadas con los ecosistemas, los efectos de red, el afianzamiento y la competencia potencial.
Por otra parte, un gran número de partes interesadas (principalmente empresas) indican que los costes han superado a los beneficios en la aplicación de las Directrices, y destacan cuestiones como la falta de seguridad jurídica y transparencia, los elevados costes de personal y asesores externos, el enfoque estático y la dificultad para demostrar los argumentos pro-competitivos y las eficiencias futuras como preocupaciones que ponen en peligro la eficacia de las Directrices.
Telefónica acoge con satisfacción la petición general de los encuestados de que se simplifiquen aún más las Directrices revisadas, adoptando un enfoque más dinámico que refleje las características de las empresas y los mercados, e incluya la jurisprudencia y la práctica recientes.
En cuanto al fondo, cabe destacar los mensajes procedentes de los participantes en la consulta sobre los distintos asuntos abordados:
Competitividad, resiliencia e innovación
Existe la opinión generalizada de que las Directrices no ofrecen orientación suficiente sobre cómo el control de concentraciones refleja el objetivo de alcanzar una economía productiva y competitiva. En este sentido, las partes interesadas solicitan una evaluación dinámica y caso por caso, que tenga en cuenta las características específicas del mercado (por ejemplo, los ciclos de inversión, la intensidad de capital y las tasas de cambio tecnológico), otorgue la importancia adecuada a los parámetros de la competencia (innovación, inversión, calidad y variedad) y considere los efectos a largo plazo de las fusiones sobre los incentivos para innovar e invertir.
Además, los encuestados destacan que la competencia es el principal motor de la inversión en innovación y la resiliencia. También señalan la necesidad de reconocer la innovación como un parámetro de la competencia y de ofrecer una orientación clara sobre cómo las fusiones pueden afectar a la capacidad y los incentivos para innovar e invertir.
Asimismo, concluyen que las ventajas más importantes asociadas a la escala son, por un lado, la capacidad y los incentivos para innovar (esfuerzos de I+D, innovación de alto riesgo) y, por otro, la capacidad y los incentivos para invertir (por ejemplo, en infraestructura de redes).
Telefónica está de acuerdo con la opinión general de las partes interesadas y considera que la escala es un factor clave para la competitividad y la resiliencia. Por ello, es esencial realizar un análisis exhaustivo de la función de producción en cada sector, ya que influye directamente en la capacidad e incentivos de una empresa de ampliar su escala en los mercados relevantes.
Del mismo modo, Telefónica comparte que se debe prestar especial atención a los incentivos de la empresa resultante de la fusión para seguir invirtiendo en el lanzamiento de servicios y productos mejores e innovadores. La intensidad de la inversión es clave para comprender si la entidad fusionada y los demás actores en el mercado relevante tienen la capacidad e incentivos para seguir compitiendo en innovación, y la inversión es la forma de lanzar servicios innovadores.
Por ejemplo, en el mercado de telecomunicaciones, se necesitan inversiones significativas para hacer frente a los cambios tecnológicos necesarios para innovar en el desarrollo de redes y la oferta de servicios innovadores. Dichas inversiones requieren un mínimo “take-up” para obtener un retorno de la inversión. Cuanto mayor sea el take-up, mayor será la capacidad de invertir e innovar.
Evaluación del poder de mercado utilizando características estructurales y otros indicadores de mercado
Telefónica está de acuerdo con la gran mayoría de los encuestados (90%), que consideran que las Directrices deberían ajustarse para evaluar el poder de mercado y los riesgos de que una fusión dé lugar a efectos coordinados. En la misma línea, también estamos de acuerdo con la mayoría de los encuestados que rechazan la introducción de presunciones legales de poder de mercado basadas en cuotas de mercado y/o niveles de concentración HHI (Índice de Herfindahl Hirschman).
Sostenibilidad y tecnologías limpias
El 81% de los encuestados indica que las Directrices deberían proporcionar orientación actualizada sobre cómo el control de concentraciones refleja la transición hacia una economía sostenible y climáticamente neutra. Telefónica está de acuerdo en que se necesitan más directrices y también apoya la opinión general de que la sostenibilidad debe analizarse como un parámetro de competencia cuando sea pertinente.
Digitalización
En general, las partes interesadas consideran que el marco actual debería adaptarse para reflejar adecuadamente los riesgos de las fusiones en los sectores digital y tecnológico.
Eficiencias
Existe un amplio consenso en que las Directrices no ofrecen una orientación clara sobre cómo evaluar las eficiencias, lo que deja un amplio margen de mejora. Las partes interesadas piden a la Comisión que tenga en cuenta las eficiencias no relacionadas con los precios, que a menudo tardan más en materializarse y pueden extenderse más allá del mercado directamente afectado.
El plazo también es crucial para determinar si las eficiencias son específicas de la fusión, y un centenar de respuestas coinciden en que depende del sector y del tipo de eficiencia. Telefónica acoge con satisfacción este enfoque y considera que es necesario examinar más ampliamente las eficiencias dinámicas resultantes de las estrategias de inversión que impulsan la innovación a largo plazo.
Por último, también se destaca la importancia del contrafactual. Es necesario realizar una evaluación caso por caso para determinar si las mismas sinergias podrían lograrse mediante medios menos anticompetitivos que la fusión. Hay dos conclusiones destacadas. En primer lugar, la Comisión no debe descartar las eficiencias solo porque exista una alternativa teórica; en la práctica, las fusiones suelen ser la forma más eficaz de conseguirlas. En segundo lugar, las alternativas no tienen por qué ser “sustitutos perfectos”, sino solo razonablemente viables.
En definitiva, celebramos que los principales argumentos y mensajes de Telefónica sean compartidos por la gran mayoría de los encuestados y que exista un amplio consenso en los comentarios recibidos sobre cómo deberían ser las Directrices revisadas para hacer frente a los retos actuales y futuros.
En el próximo post profundizaremos en el tema de las eficiencias.
